For 25 år siden gjorde Danmark integration til et anliggende for velfærdsstaten.

Nytilkomne fik krav på hjælp til at finde job og bolig og adgang til danskundervisning og kurser i samfundsforståelse - tilbud og tiltag, der skulle give dem mulighed for at deltage i samfundslivet på lige fod med andre borgere. 

Så hvordan er det gået?

Landets første integrationslov blev 1. juli 1998 vedtaget med et smalt flertal bestående af Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre og Centrum-Demokraterne efter årtiers debat om udlændingespørgsmålet.

Med loven blev der skabt et system med retningslinjer for, hvordan integrationen skulle foregå.

Ikke mindst placerede den et ansvar, påpeger lektor i udlændinge- og integrationsret ved Det Juridiske Fakultet på Københavns Universitet Silvia Adamo, og det landede hos kommunerne. 

- De har i betydeligt omfang taget opgaven på sig, men man kan se, at det varierer, i hvor høj grad de lykkes med opgaven, siger seniorforsker ved Vive Frederik Thuesen.

Hvordan måler man integration?

Lovens tre primære målsætninger var at sikre udlændinge mulighed for at deltage i samfundslivet på lige fod med andre borgere, at bibringe dem en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier og normer og at hjælpe dem til hurtigt at blive selvforsørgende. Samtidig blev loven en drivkraft til at begynde at måle på udviklingen i integrationen. 

Særligt beskæftigelsesgraden har været et yndet mål blandt politikere, og tidligere i år viste en analyse af tal fra tredje kvartal 2022 lavet af Arbejderbevægelsens Erhvervsråd en historisk høj beskæftigelsesfrekvens på 58,5 pct. for personer med ikke-vestlig baggrund. Hermed faldt beskæftigelsesgabet mellem lønmodtagere med dansk oprindelse og ikke-vestlige indvandrere mellem 15-64 år til rekordlave 16,9 procentpoint.

Men der er store forskelle mellem kommunerne, viser en 2021-opgørelse fra Udlændinge- og Integrationsministeriets integrationsbarometer. Beskæftigelsesfrekvensen svinger mellem 55 og 83 pct. fra Odense i bunden til Fanø i toppen blandt 25-64-årige indvandrere og efterkommere med ikke-vestlig oprindelse. 

Ser man i stedet på andelen af 21-64-årige flygtninge og familiesammenførte til flygtninge med blot tre års ophold i Danmark, viser tal fra første kvartal i år, at 39 pct. er i lønmodtagerbeskæftigelse. Blandt de 19 kommuner, tallet opgøres for, og hvor befolkningsgruppen udgør mindst 10 personer, ligger Frederikshavn i bunden med nul pct. og Holstebro i toppen med 80 pct.

Flere i beskæftigelse kræver fokus på helbred

Den store forskel kan skyldes en kombination af flere faktorer som manglende uddannelse og danskkundskaber, ringe motivation eller noget fjerde. Men også flygtninge og indvandreres helbredssituation, og hvordan den håndteres, kan være en del af forklaringen på, hvorfor nogle kommuner i højere grad lykkes med at få unge i uddannelse og voksne i job, mener Frederik Thuesen.

I rapporten Måling af integration i Danmark – Historik, kritik og perspektiver, som udkom sidste år, argumenterer han for, at trivsel og helbred er relevante måleparametre, fordi de med stor sandsynlighed påvirker evnen til at integrere sig. 

- Dit helbred har betydning for det overskud, du har til at møde nye mennesker, forstå et nyt land og lære sproget. Det er en proces, der kræver energi, siger han.

Samtidig er kommunerne i højere grad nødt til at fokusere på at fremme flygtninge og indvandreres trivsel og helbred, hvis de skal lykkes med at hjælpe flere i beskæftigelse, mener han, og det kræver viden.

- Givet den relative succes sammenlignet med tidligere, har vi mere brug for den viden i dag, siger han med henvisning til den rekordhøje beskæftigelse blandt ikke-vestlige indvandrere.

- Dem, der ikke er i beskæftigelse, er dem, hvor det ikke er så nemt. Der er behov for at få greb om, hvad udfordringen er for dem - og hvis det er helbred, at sætte ind med målrettet sundhedsfaglig vejledning eller behandling.

Når helbred ikke er en del af sammenligningsgrundlaget mellem kommuner, ved man ikke, hvor tung integrationsopgaven er i nogle kommuner i forhold til andre, og det gør det svært at lære af hinanden, mener han.

I juli 2013 blev kommunerne forpligtet til at tilbyde alle nyankomne flygtninge og familiesammenførte en helbredsundersøgelse, men med en ændringslov i 2016 blev det lavet om, så kun kvoteflygtninge skal tilbydes en helbredsmæssig vurdering, mens kommunen efter en konkret vurdering kan tilbyde nyankomne flygtninge og familiesammenførte en helbredsvurdering.  

- I hvor høj grad det egentlig bliver brugt, er interessant. Jeg kunne godt ønske mig lidt mere forskning i, hvordan “kan” og “skal” bliver brugt. Især i forhold til de familiesammenførte, hvoraf størstedelen er kvinder. Det er ikke sikkert, man har tilstrækkelig viden om deres helbredstilstand, siger han med henvisning til, at beskæftigelsen blandt ikke-vestlige flygtninge og indvandrere er væsentligt lavere for kvinder end for mænd. 

Ifølge en ny rapport fra Sundhedsstyrelsen om Sundheden blandt borgere med etnisk minoritetsbaggrund, er andelen, der scorer lavt på både den fysiske og mentale helbredsskala, størst blandt personer med mellemøstlig eller nordafrikansk baggrund (17,1% og 28,6%) sammenlignet med andre befolkningsgrupper, og samtidig er andelen med en høj score på stress-skalaen størst blandt gruppen (49,6%).

Det går godt, men…

Foruden beskæftigelsesfrekvensen gør Integrationsbarometeret det muligt at følge udviklingen i integrationen af ikke-vestlige indvandrere og efterkommere ud fra yderligere otte målsætninger. Blandt andet er det et mål, at flere skal forsørge sig selv eller tage en uddannelse, at flere unge skal have selvbestemmelse, og at færre skal begå kriminalitet og bo i udsatte boligområder. Og mens det på de områder går fremad, står udviklingen stille når det kommer til forskelsbehandling. 

På to områder går udviklingen decideret i den forkerte retning. Det gælder målene om, at flere skal føle sig inkluderet i og deltage i samfundslivet, og at indvandreres danskkundskaber skal forbedres. Andelen af kursister omfattet af integrationslovens program, der består en prøve i dansk inden fem år fra påbegyndelse af danskuddannelse, er siden 2012 faldet med to procentpoint til 65 pct. i 2022. I 2015 og 2017 toppede andelen med 72 pct.

Særligt danskundervisning, har ellers vist sig at have positive effekter, viser to studier af reformen af integrationsindsatsen fra 2022 og 2023.

Ifølge ét studie bidrog øget danskundervisning til en stigning i beskæftigelse og indkomst for flygtninge og familiesammenførte 18 år efter deres ankomst til Danmark, mens det andet studie viste, at særligt de ældre børn, der gik i skole, mens deres forældre fulgte danskundervisningen i højere grad afsluttede grundskolen og tog folkeskolens afgangseksamen. De yngste drenge, der ikke gik i skole, mens deres forældre fulgte danskundervisningen, blev i mindre grad kriminelle.

- Loven har i meget høj grad fokus på, at flygtninge og familiesammenførte skal hurtigt i beskæftigelse, siger Frederik Thuesen. 

- Det meget stærke fokus er en del af den succes, vi ser i dag. Men udfordringen ved at sætte fokus på en meget hurtig integration i arbejdslivet er, at det nedtoner sprog og uddannelse, siger han.

KL vil have friere rammer

Der er fortsat udfordringer, erkender KL og bemærker, at det er småt med snuptagsløsninger for flygtninge, der kommer fra krig med ar på krop og sjæl og med helt andre sprog og kulturer i bagagen, som direktør Morten Mandøe udtrykker det.

Men på trods af det, er kommunerne i høj grad lykkedes med at løfte integrationsansvaret, fastslår han i en mail til Kommunen.dk.

- På godt 24 år har kommunerne været med til at integrere 64.000 flygtninge og adskillige tusind familiesammenførte til flygtninge. Samtidig har kommunerne det seneste år modtaget 36.000 ukrainere. Det er rigtig mange mennesker, som kommunerne har arbejdet benhårdt på at integrere på det danske arbejdsmarked, sørge for et ordentligt dagtilbud, en god skolegang eller uddannelse til, lyder det.

KL så imidlertid gerne, at kommunerne fik friere rammer til at tilrettelægge integrationsindsatsen individuelt. For loven opstiller en række regler og krav, som ikke altid fører til de bedste løsninger, mener Morten Mandøe.

- For eksempel har vi erfaret i indsatsen for ukrainere, hvor en del af proceskravene er suspenderet, at vi i højere grad er lykkedes med at få flygtninge direkte i job, og ikke først i en praktik, som loven normalt foreskriver. Mange flygtninge har også brug for sundhedsmæssige og psykosociale indsatser, og her bliver integrationsloven nogle gange snærende, påpeger han. 

Få lande har lige så meget lovgivning på integrationsområdet som Danmark, og integrationsloven har haft en betydning for, hvordan man som flygtning og familiesammenført møder det danske samfund.

Før vi fik integrationsloven var det i højere grad overladt til en frivillig indsats, hvilken hjælp den enkelte fik, fortæller Silvia Adamo.

- Ét mål har vi opnået: At danne et meget fint system for, hvordan vi modtager udsatte mennesker, siger hun.