Det er ikke første gang, der bliver eksperimenteret med nedsatte ydelser, som skal tilskynde folk til at komme i beskæftigelse.

Men når ca. 10.000 primært ikke-vestlige kontanthjælpsmodtagere om godt halvandet år bliver sat ned på den nye mindstesats og samtidig bliver omfattet af 37 timers arbejdspligt, virker det mest som en straf, mener lektor emeritus ved Aalborg Universitet Morten Ejrnæs.

- Der er tale om en gruppe, der har så få muligheder for at komme ind på det danske arbejdsmarked, at det er en ordning, der mere straffer end hjælper dem med at finde en plads i det danske samfund, siger han. 

- Den kortsigtede gevinst, man kan få i forhold til, at nogle kommer ud i beskæftigelse, har hidtil vist sig så begrænset, at hovedvirkningen er, at man gør folk mere fattige, siger han.

Handler om mere end økonomiske incitamenter

Med virkning fra 1. juli 2025 vil personer, som er kommet til landet før 2008, og som ikke opfylder krav om at have opholdt sig i riget i sammenlagt ni år inden for de seneste ti år (opholdskravet) kombineret med to og et halvt års ordinær fuldtidsbeskæftigelse inden for de seneste ti år (beskæftigelseskravet), miste retten til at modtage de ydelser, som de har ret til i dag.

- Der er for mange, som er kommet til Danmark og er gået rundt på kontanthjælp i mange år uden at være i arbejde. Det kan vi ikke acceptere. Vi bliver nødt til at stille krav. Det gør vi ved at ensarte reglerne om beskæftigelseskravet for dem, der er rejst til Danmark før 2008 og efter 2008, sagde beskæftigelsesminister Ane Halsboe-Jørgensen, da aftalen om skærpede optjeningsregler for kontanthjælp blev præsenteret.

Artiklen fortsætter under faktaboksen

- Hvis økonomiske incitamenter var tilstrækkeligt, ville vi næppe investere så meget i uddannelse. Når vi gør det, er det, fordi det gør vores unge relevante for arbejdsgiverne, siger han. 

Utilstrækkelige danskkundskaber, manglende kvalifikationer og manglende viden om det danske arbejdsmarked udgør de største beskæftigelsesbarrierer for ikke-vestlige indvandrere, viste en spørgeundersøgelse blandt kommunerne foretaget af Vive i 2020. 

- Jo flere kompetencer og sprogkundskaber de får,  jo mere styrker det deres selvtillid og arbejdsgivernes tro på, at de kan bruge dem til noget, siger Frederik Thuesen.

Men selvom kommunerne formelt har ansvaret for beskæftigelsesindsatsen, har der tidligere været en tendens til at parkere folk. 

- Undersøgelser peger på, at personer, som langvarigt er på offentlig forsørgelse, har fået en begrænset aktiverings-indsats og begrænsede tilbud. Det har fundet sted i en årrække og gælder særligt nogle af dem, der har været ledige længe, siger han. 

Kan få utilsigtede konsekvenser

En analyse fra Rockwool Fondens Forskningsenhed viste i 2019, at starthjælpsreformen, der i 2002 sænkede ydelserne for nytilkomne flygtninge og indvandrere med 35-40 pct., fik en markant positiv beskæftigelseseffekt blandt flygtninge og familiesammenførte til flygtninge fra ikke-vestlige lande.

En effekt, der dog aftog over tid, så den fem-seks år senere næsten var forsvundet og efter ni-ti år helt var væk, når man sammenlignede med en kontrolgruppe.

Til gengæld havde reformen blandt andet den utilsigtede virkning, at berigelseskriminalitet blev mere udbredt blandt starthjælpsmodtagere.

- Blandt kvinder var der en ret massiv stigning i personer, der blev taget i butikstyveri, siger forskningsprofessor og medforfatter til studiet Lars Højsgaard Andersen, ligesom kriminaliteten blandt mænd og teenagere var højere end i kontrolgruppen.

Selvom analysen omfattede nytilkomne, kan der godt drages paralleller til dem, der ankom før 2008, mener Lars Højsgaard Andersen.

I et studie om nedsættelse af offentlige ydelser som aktiveringsstrategi publiceret i Journal of Social Policy i 2021 fandt Morten Ejrnæs og hans kolleger, at den tilsigtede effekt i det store hele udeblev. Arbejdsløsheden skyldtes ikke mangel på økonomiske incitamenter, men snarere faktorer, som relaterede sig til borgernes helbred. Studiet afdækkede samtidig et behov for hjælp til at mestre deres situation.

Det er udmærket, hvis der med aftalerne kan skabes nye åbninger, der kan blive en trædesten ind i ordinær beskæftigelse, mener Morten Ejrnæs. Problemet er, hvis man kun kommer til at mærke det som en nedsættelse af ydelser, hvilket formentlig vil være tilfældet for de fleste. 

- Det efterlader en gruppe i samfundet med et langt lavere velstandsniveau end resten af befolkningen, og der grundlægger man en polarisering, siger han. 

- Det kan føre til enten opgivenhed, apati eller direkte modstand og uro i forhold til at leve på et så lavt niveau i forhold til alle andre i et samfund, som i øvrigt er rigt. På sigt er det noget, der truer sammenhængskraften i et samfund, at man efterlader de allersvageste i en situation, hvor de bliver sat uden for samfundet og føler sig udskammet. 

Finansierer ny arbejdspligt

Aftalens provenu, som i årene 2025 til 2028 beløber sig til godt 1,2 mia. kr., skal blandt andet bruges til at finansiere den nye arbejdspligt, som de 10.000 kontanthjælpsmodtagere sammen med yderligere 12.000 modtagere af selvforsørgelses- og hjemrejseydelse eller overgangsydelse (SHO-ydelser) også bliver omfattet af i 2025.

“Den passive forsørgelses-logik underminerer integrationen og skader sammenhængskraften i vores samfund,” hedder det i aftalen om den ny arbejdspligt. 

“Der vil grundlæggende blive stillet større krav for at modtage ydelse end tidligere – ikke mindst for ledige borgere, der har været i landet i mange år, og som ofte har fået en meget begrænset beskæftigelsesindsats,” lyder det videre.

Dermed skal alle, som ikke opfylder opholds- og beskæftigelseskravet, aktiveres 37 timer om ugen. Ifølge aftalen vil såkaldte nyttejob udgøre en betydelig del af arbejdspligten, der i øvrigt kan bestå af virksomhedspraktik og lønnede timer i småjobs, danskundervisning, forberedelsestid til danskundervisning, jobsøgning og transport mellem aktiviteter samt i begrænset omfang vejledning og opkvalificering.

Rammer dobbelt

Med indførelsen af arbejdspligten rammer man den samme gruppe mennesker ekstra hårdt, mener økonom og seniorforsker ved Vive Iben Bolvig. Hun er medforfatter på et effektstudie af den såkaldte JobFirst-indsats - en etårig beskæftigelsesrettet indsats for langtidsledige, aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere over 30 år, der via intensive samtaleforløb, virksomhedspraktik og mentoropfølgning sigter mod at få flere af de mest udsatte ledige i job. 

Analysen viste, at beskæftigelseseffekten for personer fra ikke-vestlige lande var begrænset og kortvarig, mens den for personer fra de såkaldte Menapt-lande (lande i Mellemøsten, Nordafrika, Pakistan og Tyrkiet), som udgjorde 60 pct. af gruppen, helt udeblev. 

Den mest tydelige effekt af JobFirst-indsatsen blandt indvandrere fra ikke-vestlige lande var en markant stigning i tildelingen af førtidspension. En effekt, der var fem til ti gange større end beskæftigelseseffekten. 

Det er ikke utænkeligt, at indførelsen af arbejdspligten vil resultere i noget tilsvarende, mener Iben Bolvig. 

- Sandsynligvis vil man kunne se, at en større andel kommer på førtidspension, siger hun. 

- Hvis folk har været passive, ved man måske ikke alt om, hvilke fysiske og psykiske skavanker de har. Det kan være, at man får først øje på det, når vedkommende tvinges i nyttejob eller andet.

Den ringe beskæftigelses-effekt kan tilmed forstærkes af, at der er tale om nyttejob frem for ordinær lønnet beskæftigelse. 

- JobFirst forsøgte at tilrettelægge praktik, der gav mening for den enkelte med fokus på at tage et lille antal lønnede timer eller vagter, siger hun.

- Betegnelsen nyttejob medfører ikke nødvendigvis, at du sætter dig ned med den enkelte og finder ud af, hvad der vil være godt for vedkommende og tilknytter en mentor, som kan hjælpe på vej. Det er måske en lidt mere skraldet version af indsatsen, siger hun.

Svært at anlægge et helhedssyn

Kravet om 37 timers arbejdspligt kan nemt gå hen og blive det modsatte af en individuelt tilrettelagt indsats, når det skal omfatte så stor en gruppe, mener Morten Ejrnæs.

- Det betyder, at socialrådgivere og jobrådgivere ikke kan prioritere deres arbejdstid rigtigt i forhold til at lave en mere målrettet indsats mod dem, der på et givet tidspunkt har både ressourcer og motivation. I stedet skal socialrådgiverne efter loven skaffe alle et arbejde eller et nyttejob på samme tid, siger han.

Det kan betyde, at man bliver nødt til at automatisere indsatserne.

- Når der bliver lavet helt generelle regler, sætter man fagligheden ud af kraft. Det, tror jeg, er en meget problematisk tilgang til en gruppe af sårbare og svage, der netop har brug for en indsats, som tager højde for den enkeltes ressourcer og situation, siger Morten Ejrnæs. 

Den betragtning deler seniorkonsulent ved videnshuset Cabi, Trine Rask Thomsen, der rådgiver jobcentre og virksomheder om integration, inkludering og fastholdelse af mennesker, der står på kanten af arbejdsmarkedet, og som selv har arbejdet i et jobcenter.

- Vi kan risikere, at der er en gruppe mennesker, som kommer ud i tilbud, som ikke flytter dem nærmere arbejdsmarkedet. Måske nærmere tværtimod, siger hun.

At arbejdspligten især retter sig mod indvandrerkvinder, har statsminister Mette Frederiksen (S) ikke lagt skjul på, og ifølge hende kan aktiveringen både give merværdi for den enkelte og for samfundet.

- Hvor er der nogle opgaver, som vi gerne vil have løst? Hvor er der nogle kvinder, som i dag ikke er en del af arbejdsmarkedet? Så får vi det koblet sammen, sagde hun sidste år til TV2.

Må tro på det

Men nyttejob er ofte pseudojob, som ikke fører til beskæftigelse, fastslår Trine Rask Thomsen. De risikerer i stedet at føre til modløshed og opgivenhed, advarer hun. 

- Det værste scenarie er, at kvinderne bliver fastholdt i offentlig forsørgelse og ikke får en jobrettet indsats ude i virksomheder, der mangler arbejdskraft, siger hun.

- Vi placerer ansvaret hos kvinderne og siger, at det er, fordi de ikke vil. Men det dur ikke, hvis de ikke har fået vist vejen. I de rigtige rammer kan kvinderne være topmotiverede, siger hun og henviser til en undersøgelse fra Aarhus Universitet, der viser, at kvinder med anden etnisk baggrund end dansk er motiverede for at få et job, men at de har brug for, at der er et tydeligt mål og en progression.

Derfor bør man investere i at lave de rigtige forløb og se på, hvordan man kan overkomme nogle af de barrierer, der er. Det kræver et særligt fokus og en særlig indsats, og muligvis at kommunernes virksomhedskonsulenter har færre sager, mener hun. 

Det stiller også krav til kulturen i kommunerne, for der kan være en berøringsangst.

- Nogle gange ligger barrieren i konsulenten selv. Vi bliver nødt til at tro på, at det kan lade sig gøre, siger hun.

Faktisk øger det aktivitetsparate kontanthjælpsmodtageres job- eller uddannelseschancer med 33 pct., når sagsbehandleren tror på borgerens jobudsigter, viste det danske forskningsstudie Beskæftigelses Indikator Projektet (BIP).

Aarhus-modellen for nytteindsats

Med afsæt i regeringens introduktion af ideen om 37 timers arbejdspligt præsenterede social- og beskæftigelsesrådmand i Aarhus Anders Winnerskjold (S) i foråret 2022 en såkaldt Aarhus-model for nytteindsats med et tydeligt beskæftigelsesrettet fokus.

- Vi vil gerne lave nyttejob med mening - både for kommunen og for borgeren, siger  centerchef i Center for Særlig Jobrettet Indsats Mette Skou Seiersen, der er ansvarlig for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, som udgør størstedelen af målgruppen. 

- Det giver ikke mening bare at sende folk i aktivering uden en plan for, hvordan borgeren forbedrer sine jobchancer, som man gjorde for 20 år siden. Det fik ikke folk i arbejde, men afmonterede deres arbejdsevne, siger hun.

Til gengæld virker det at komme ud på en virksomhed og få mulighed for at arbejde med rigtige, nødvendige funktioner, fortæller hun.

Af de ca. 2.800 borgere, der har været omfattet af indsatsen, havde godt 1.000 personer ved udgangen af oktober været selvforsørgende i mindst fire uger.

- Vi må bare erkende, at dele af denne borgergruppe har brug for en mere håndholdt indsats, selvom de er jobparate, siger centerchef for Job, Virksomhedsservice og Integration Bine Jenshøj Elmose, der har ansvaret for de jobparate.  

- Vi er nødt til at være endnu mere håndholdte på dem. Det har vi haft mulighed for med flere ressourcer og et skærpet fokus. 

- Tvang virker i en periode, men det er motivationen, der bærer det, siger hun.

Der blev afsat i alt otte mio. kr. i 2022-2023 til indsatsen, hvoraf halvdelen er gået til mentorordninger, hvor man eksempelvis tilknytter en mentor på en arbejdsplads et par timer om ugen.

Det skærpede fokus gør tilsyneladende en forskel.  

- Mine medarbejdere synes ikke, de gør andet, end de plejer, men vi har fulgt indsatsen meget intenst og registreret aktiviteten og kan se, at flere lykkes med at komme i arbejde, siger Mette Skou Seiersen.

I samme periode er den generelle sagsmængde pr. medarbejder blevet nedbragt.

- Det har også en betydning, om man har ansvaret for at hjælpe 80 eller 40 i job, siger hun.

Samtidig har man været godt hjulpet af konjunkturerne og den store efterspørgsel på arbejdskraft - herunder virksomhedernes velvilje til at ansætte ukrainske flygtninge. Derfor er det også spændende, om det fortsætter, når 37 timers arbejdspligt træder i kraft, mener hun.