Når kommuner starter en dialog med borgerne om et projekt, som de ikke selv ved, hvor ender, så skaber det større ejerskab hos de berørte borgere og virksomheder. Det gør implementering lettere – samtidig med det øger tilliden til både politikere og forvaltning, når borgerne møder kommunen på en ny måde.

Rikke Berg er direktør i Svendborg Kommune og tidligere forsker i politisk lederskab på SDU, og hun er fuld af lovord om tidens populære arbejdsform; samskabelse. Selvom det ændrer rollefordelingen mellem politikere og embedsmænd; og både politikere og embedsmænd mister magt til borgerne. 

Bagsiden af medaljen er, at det kan blive sværere at placere ansvaret, når processerne går galt, og at involveringen af borgerne tidligere i processen måske bliver på bekostning af MED-systemet. En udfordring, direktøren ikke er færdig med at tænke over, for lige nu handler det om at øve sig i at lede ud ad mod borgerne. Det vender vi tilbage til.

Kommunalt paradigmeskifte
Da Rikke Berg begyndte at forske i forholdet mellem politikere og embedsmænd for omkring 20 år siden, handlede det om, hvordan kommunerne kunne adskille de to roller mest muligt fra hinanden med målstyring og tydelige arbejdsbeskrivelser. 

Kommunerne havde deres myndighedsrolle, men omkring årtusindskiftet var kommunerne meget inspireret af den samarbejdsform, der var i den private sektor mellem bestyrelse og direktion. De så kommunen som en servicevirksomhed og borgere og virksomheder som kunder. 

Det paradigme trives stadigvæk og bliver især efterspurgt af erhvervslivet, men det står ikke alene. I de fem år, hvor Rikke Berg selv har været direktør i den kommunale sektor – først i Assens Kommune og nu i Svendborg Kommune - kan hun se, at idealet for kommunerne har ændret sig markant.

- Nu taler vi om kommunerne som et fællesskab og netværk, hvor vi ser på potentialer og ressourcer hos borgerne og sammen udvikler løsninger. Det ændrer på politikernes forventninger til toplederne, som nu bliver brugt som facilitatorer og proces-designere udover deres klassiske rolle som faglige og juridiske eksperter.

Det sker ikke på alle fagområder. Myndigheds- og serviceparadigmet lever endnu, men på flere og flere områder og i flere og flere sager er samskabelse den udbredte arbejdsform i kommunerne. Det ændrer forholdet mellem politikere og forvaltning ikke bare i de enkelte processer, men også selve rollen og magtbalancen mellem politikere, ledelse, borgere og medarbejdere.  

Samskabelse kræver tillid
I den klassiske styringsmodel sætter politikerne en kurs og lægger øret til græsset for at identificere problemer i lokalsamfundet, og bagefter bestiller de en løsning hos embedsmændene. Dernæst udvikler embedsmændene løsningsforslag og kommer med en indstilling til politikerne. 

I samskabelsesprocesserne er det i højere grad borgerne, der både sætter retningen for kommunens udvikling sammen med politikerne og selv kommer med forslag til løsning i en mere cirkulær proces.

- Jeg kan ikke længere bare sætte mine medarbejdere i gang med at udvikle en løsning. Vi skal i stedet udvikle og facilitere en proces samtidig med, at vi holder fast i den faglige rolle, hvor vi beriger og belaster borgeres og politikeres dialog med fakta, viden og analyser undervejs. På den måde afgiver vi magt som embedsmænd, for vi kan ikke vide på forhånd, hvor processen og den politiske indstilling ender.  

Rikke Berg oplever, at det gør forholdet mellem embedsmænd og politikere mere ligeværdigt. Men det kræver også, at politikerne tør eksperimentere og vise embedsmændene tillid.

- Vi prøver os frem sammen med borgerne. Det er nyt for os alle sammen, og vi er enige om, at der ikke er nogen, der har monopol på det rigtige svar.

Hvis politikerne modsat viser tegn på mistillid eller bekymring, så vil embedsmænd ifølge direktøren og den tidligere forsker være tilbøjelig til at hoppe tilbage i myndighedsrollen for at dokumentere alt, henvise til paragraffer og producere notater, som kan overbevise politikerne. 

Derfor skal politikerne gøre op med sig selv, hvilket samspil de ønsker med borgerne, for det hænger sammen med det ledelsesrum, de giver embedsmændene.

Ny politikerrolle
Politikerne skal også vænne sig til selv at have en anden rolle. I en samskabende proces flytter den politiske debat og forhandling ud fra det lukkede udvalgsmøde og ind i en åben proces, hvor borgerne er med under debatten.

- Jeg oplever politikere, som kommer tættere på borgerne, fordi de kommer til at bruge langt mere tid sammen i nogle undersøgende processer. Det giver mulighed for dybere snakke, når det er planlagt og faciliteret – i forhold til den dialog, politikerne ellers har, når de får input over køledisken. De fleste politikere bliver høje af det, og mange er gode til dialogen.

Efter dialogen med politikerne forventer borgerne, at alle argumenter og løsninger har været på bordet, og at det, de kommer frem til sammen med politikerne i den samskabende proces, bliver vedtaget. Derfor synes Rikke Berg, det er enormt vigtigt, at politikerne selv er med i de samskabende processer og sætter nogle hjørneflag.

- Vi har som forvaltning ansvar for at sikre en god proces. Derfor anbefaler vi også, at de politikere, som er nødvendige for at sikre flertallet efterfølgende, er med i processen sammen med borgerne. De skal undervejs lede borgerne inden for rammerne af det politiske mulighedsrum. Vi kan som embedsmænd ikke vide på forhånd, hvor langt politikerne vil gå, når de hører borgernes ideer. I den sidste ende er det et politisk ansvar, at samskabelsesprocesserne munder ud i konkrete resultater, som er synlige for de involverede borgere.

- Politikerne skal sige deres holdning direkte til borgerne og sige fra, hvis de ikke mener, der vil være flertal for det, borgerne foreslår. Det er en meget vigtig opgave. De skal ikke kun lytte. De skal være aktive og bidrage med deres politiske vurderinger undervejs – ligesom vi som embedsmænd kommer med vores faglige vurderinger undervejs.

Det går på den måde begge veje. Politikerne skal sikre sig borgernes input og opbakning inden for rammerne af processen – de to ting hænger sammen.

Direktionen leder mere udad
Samtidig er det blevet en større del af direktionens og chefernes opgave at lede ud i lokalsamfundet. Embedsmændene argumenterer fortsat med udgangspunkt i faglighed, lovgivning og økonomi, men i samskabelsesparadigmet bringer de i højere grad borgernes holdninger ind som beslutningsgrundlag for at øge legitimiteten.

- Man kan sige, at konsensusnormen er blevet udvidet. Så målet ikke bare er opbakning til en sag hele vejen rundt i kommunalbestyrelsen, idealet er at skabe nogle processer, hvor vi ender med at få hele civilsamfundets opbakning.

Konkret betyder det, at Rikke Berg og hendes stab får mere og mere direkte kontakt til borgergrupper og lokalsamfund om stort og småt.

- Relationsledelse fylder mere og mere i hverdagen – og det er noget, vi skal øve os på. Der var ingen der lærte os på studiet, hvordan vi skulle få forskellige interesser i et lokalsamfund til at bøje af mod hinanden.  Procesledelse i civilsamfundet er en ny disciplin for embedsmændene, men vi har vores politiske grundforståelse.

Visionsledelse
Inde ved siden af er KL ved at gøre klar til årets ledertræf. Her handler det ikke om relationsledelse, men visionsledelse. Ifølge Rikke Berg hænger det tæt sammen, for lederne skal ikke selv skabe visionerne i det nye samskabelsesparadigme.

- Samskabelse er i sig selv en vision, hvor vi som embedsmænd skal skabe rammerne for, at vores politikere og borgere finder en fælles vision og løsning på de lokale problemer. Vi skal ikke være deltagere i debatten som embedsmænd, vi planlægger den, faciliteter den og tager ordet for at bidrage med faglig viden. Så vi er med, men det skal ikke være vores vision. Ejerskabet skal ligge hos borgerne og politikerne.

Til ledelsestræffet hos KL fylder politikernes ansvar for at skabe visionen også, og flere taler om behovet for at sætte borgeren i centrum. Det lyder som noget fra serviceparadigmet, men stammer fra ledelseskommissionen. 

Eksemplerne på visionsledelse fra storscenen handler om, hvordan politikerne har arbejdet med udviklingen af visionen i Brønderslev, og hvordan medarbejderne i Gentofte har udviklet organisationsstrategien. I Rikke Bergs fortælling fylder medarbejderne ikke meget, her er borgerne i centrum af processen.

Hvad med medarbejderne?
- Det er klart, at hvis du skal sikre ejerskab hos medarbejderne til en vision eller et konkret projekt, så skal de også med ind i de samskabende processer. Men vi har ikke sammentænkt vores processer med MED-systemet, som er mere formalistisk end det, vi forsøger at opnå med samskabelsesprocesserne.

- MED-systemet passer nok bedre til myndigheds- og serviceparadigmet. Så jeg er ikke færdig med at tænke over, hvordan vi håndterer det. Enten må vi have tillidsvalgte ind i samskabelsesprocesserne, eller fagforeningerne må have tillid til de kolleger, som indgår i processerne som faglige eksperter. Det er noget, vi skal finde ud af efterhånden.

Rikke Berg både håber og forventer nemlig, at samskabelsesparadigmet overtager det mere endimensionelle serviceparadigme, som har skabt nogle urealistiske forventninger til, hvad kommunen kan og skal levere. Det handler ikke kun om proces og ejerskab, der er et stort behov for civilsamfundet og det fællesskab, som kommunen kan skabe omkring velfærdsopgaverne og lokalsamfundet. Forskydningerne og ændringerne i forholdet mellem politikere og embedsmænd er ifølge direktøren og den tidligere forsker blot en sidegevinst ved samskabelsen.