Det har længe været en trend at tænke helhedsorienteret, nedbryde siloer og afskaffe bureaukrati. Og nu skal en ny politisk aftale om en hovedlov forvandle ord til handling for udsatte borgere.  

- Loven er ikke bare den sædvanlige vare på hylderne. Borgerne vil kunne mærke en bedre indsats, hvis sagsbehandlerne og kommunerne tager loven til sig, siger Ulf Hjelmar, professor hos Vive og forsker i offentlig forvaltning med fokus på velfærdsinnovation og styring. 

I juni forpligtede et bredt flertal i Folketinget sig til at lave en hovedlov, der skal sikre udsatte borgere en bedre og mere enkel sagsbehandling hos kommunerne. 

Hovedloven kommer til at samle forskellige sektorlovgivninger i én hovedlov og gør det muligt for sagsbehandlere at give udsatte borgere med komplekse problemer én samlet udredning, plan og behandling. 

Lidt skarptskåret skal loven modvirke, at borgere oplever at være kastebolde i et system med vidt forskellige sektorlovgivninger, der ikke altid snakker sammen, og i stedet give borgerne en sammenhængende hjælp, der tager hensyn til borgerens udfordringer.

Ifølge Ulf Hjelmar vil loven rykke markant på kommunernes sagsbehandling og tillidsforholdet mellem kommune og udsatte borgere. 

- Om fem-ti år tror jeg, vi vil kigge tilbage på loven og disse år som det tidspunkt, hvor der for alvor skete et stort skifte væk fra den gammeldags bureaukratiske tænkning i kommunerne. 

Banebrydende lovgivning

Igennem mange år har kommunerne forsøgt at forbedre indsatsen for udsatte borgere med flere komplekse problemstillinger. Men det er ikke lykkedes. Området er dyrt, og der har manglet redskaber for sagsbehandlerne, forklarer Ulf Hjelmar. Det er netop derfor, at hovedloven kan blive så afgørende.  

- Hovedloven vil blandt andet ændre på myndighedsbeføjelserne, så den enkelte sagsbehandler kan træffe afgørelser på familieområdet selvom sagsbehandleren sidder i beskæftigelsesafdelingen eller omvendt. Det er et stort skridt, og det giver frihed. 

- Man har ikke altid i forvaltningerne taget nok hensyn til at få borgernes psykiske og personlige problemer på plads, inden man vil skrue op for beskæftigelsen og sætte dem op i timer. Det vil man kunne med lovgivningen, siger han.

Janne Koefoed er programchef for Frontløbernetværket, en sammenslutning af seks kommuner, som arbejder med at implementere en mere helhedsorienteret tilgang i samarbejdet med den enkelte borger. Tre af kommunerne var med i frikommuneforsøget ”En plan for en Sammenhængende Indsats sammen med Borgeren” i 2016-2020. Hun har også bidraget til udarbejdelsen af den nye hovedlov. 

Hun mener, at hovedloven vil give kommunerne langt bedre muligheder for en sammenhængende sagsbehandling, end hvad kommunerne har i dag, og dermed understøtte ambitionerne om et bedre samarbejde med den enkelte borger. 

- Sektorlovgivningerne, som vi kender dem, understøtter  groft sagt en tilgang, hvor borgere skal bevise, hvor dårlige de er, så de kan få ret til forudbestemte indsatser. Den kommende hovedlov understøtter en tilgang, hvor kommunens sektorområde taler og tænker sammen på tværs, lytter mere til borgerne og tager udgangspunkt i borgerens styrker og ressourcer. Det kommer til at være banebrydende, siger hun.

Samtidig giver loven mulighed for at støtte borgerne med indsatser, der ikke er bundet op på en bestemt sektorlovgivning, så længe det understøtter borgerens overordnede mål. 

Janne Koefoed nævner eksempelvis en borger i Halsnæs, der under frikommuneforsøget fik økonomisk støtte til en knallert, så borgeren havde bedre muligheder for at komme i job. 

Det står ikke noget sted i nogen sektorlovgivning, at kommuner kan give støtte til, hvad der svarede til en halv knallert, men den helhedsorienterede indsats giver mulighed for det.

- Det handler om at forstå det enkelte menneske og ikke kigge isoleret på hver af borgerens problemer i hver forvaltning. Det kan være meget individuelt, hvad der er med til at skabe progression i et sagsforløb. For eksempel kan et kosttilskud for en person være præcis den lille ting, der får hende til at tage næste skridt i en god retning i eget liv, mens det for en anden ville være virkelig fjollet. Menneskers problemer er filtret sammen på tværs i og af livet og passer ikke altid ned i forvaltningens firkantede kasser, siger Janne Koefoed. 

Ikke én model

Med aftalen har partierne bag fordelt 87,4 mio. kr., der skal bruges på at få implementeret loven. En stor del af pengene skal gå til at kompetenceudvikle sagsbehandlere i kommunerne. 

- Lovgivningen er et stort kursskifte, som kommunerne allerede nu bør forberede sig på. Kommunerne kan frit vælge, hvordan de vil organisere sig og arbejde med loven. Loven bygger på en individuel tilgang til hver borger, og det findes der ikke én model på. 

I implementeringen er der lagt op til, at syv kommuner efter ansøgning bliver udvalgt som frontløbere, der skal dele ud af deres erfaringer med projektet. Dem bør de andre kommuner holde tæt øje med, mener Ulf Hjelmar. 

- Det er en af de smukke ting ved den her lovgivningsproces, at vi får syv kommuner med formentlig vidt forskellige tilgange, som kommunerne kan følge, siger han. 

Kan pille ved forståelsen af retssikkerhed

Den radikale ændring i sagsbehandling medfører dog også udfordringer og potentielle konflikter. Af aftalen fremgår det, at borgere skal give samtykke, før kommunen må sagsbehandle efter hovedloven. 

Det skyldes, at borgere kan få færre indsatser, flere indsatser eller helt andre indsatser, end de ellers ville, hvis man havde behandlet dem efter hver enkelt sektorlovgivning i hver forvaltning. 

 Med samtykket giver borgerne samtidig køb på noget retssikkerhed, forklarer Ulf Hjelmar. Med den samtykkebaserede tilgang sikrer man dog, at borgeren altid kan vælge at få en traditionel indsats efter sektorlovgivningerne.

Erfaringerne fra frikommuneforsøgene har vist, at der i denne type sager er få klager, og der har ikke været røde alarmer, der blinkede i forhold til borgernes retssikkerhed. Hun mener, der er brug for et opgør med vores opfattelse af retssikkerhed, så borgeren i stedet for at skulle bevise, hvor dårligt man fungerer på et specifikt område for at udløse rettigheden til noget forudbestemt, får mulighed for at få hjælp på tværs af sine udfordringer og arbejde mod meningsfulde livsmål.

- Borgerne vil give afkald på flere af de eksisterende retssikkerhedsmæssige regler for at få hurtigere, enklere sagsbehandling af bedre kvalitet. Det er dog vigtigt, at borgerne føler sig reelt inddraget i processen, men det kan tilrettelægges på mange måder.

Janne Koefoed mener, at loven helt kan rykke ved vores opfattelse af retssikkerhed. 

For hvad har man som borger “ret til”, når man sætter sagsbehandlere fri til at yde støtte, der falder uden for den nedskrevne sektorlovgivning?

- Friheden til at tage faglige skøn kan pille ved vores forståelse af retssikkerhed. Vi skal til at tænke på retssikkerhed på en ny måde. Det kommer nok til i højere grad at være en oplevet retssikkerhed i stedet, når man ikke kan slå retten til et kosttilskud op i en bestemt lovgivning. 

En gigantisk omvæltning

IIfølge aftalen er det først i 2025, at kommunerne får pligt til at tilbyde indsatser efter hoved-loven, men mange kommuner arbejder allerede i dag med helhedsorienterede indsatser, og loven kan skubbe til alle kommuner. 

Ulf Hjelmar mener, at udsatte borgere kan se frem til en markant anderledes sagsbehandling, men det kommer til at kræve investering af tid og ressourcer. 

- Det bliver ikke billigere på kort sigt. Men på lang sigt kan der være en økonomisk gevinst ved, at man får stabiliseret familier, får borgere op i timer på job og får undgået dyre anbringelser af udsatte børn, siger han. 

- Mange kommuner er allerede i gang med at arbejde helhedsorienteret i deres indsatser til borgerne, men i dag gør vi det på trods af lovgivningen, og det er i det hele taget ikke en let omstilling, siger Janne Koefoed.

Og her er loven ikke nok i sig selv. Kommunerne skal skyde mange kræfter efter at få principperne implementeret ordentligt, mener hun. 

- Loven har brug for al den medvind, den kan få. Hvis ikke organisationerne er klar, eller medarbejderne har kompetencerne til omvæltningen, vil man ikke lykkes, siger hun og fortsætter:

- Der er masser af eksempler på, at borgere bliver kastet rundt i et system, der modarbejder sig selv og ikke formår at tage hensyn til alle borgerens problemer. Hvis man bruger lovens fulde potentiale, kan det føre os et helt nyt sted hen i den måde, vi samarbejder med borgerne. 

- Det kan blive en gigantisk omvæltning, et nybrud. Jeg tror ikke, at det endnu er gået op for folk, hvor stort et paradigmeskift, vi er midt i, siger hun. 

Hovedloven forventes at træde i kraft juni 2023.